Políticas Públicas: Ciclo de Política Públicas

Ciclo de Política Públicas

O ciclo de políticas pública é um esquema de visualização e interpretação que organiza a vida de uma política pública em fases. As fases podem ser sequenciais, interdependentes, se misturarem, ficarem sobrepostas ou serem diferentes.

Fase: Construção, formação, definição da agenda

A agenda consiste numa lista de temas ou problemas que são alvo de atenção em dado momento. Nessa fase busca-se identificar os problemas coletivos que podem ser resolvidos com políticas públicas. O processo envolve diversos grupos de interesse que buscam que suas demandas sejam incluídas na agenda, especialmente incluídas como um problema e não como situação. Situação é algo que não ocupa lugar prioritário na agenda, já um problema é algo que muito provavelmente terá prioridade na agenda. Portanto a construção da agenda é um processo competitivo.

O autor Secchi divide o momento em que busca-se identificar o problemas coletivos da construção da agenda.

Condições para um problema entrar na agenda

Para um problema entrar na agenda ele deve ter:

• Atenção: Diferentes atores (cidadãos, grupos de interesse, mídia e etc) devem entender a situação como merecedora de intervenção
• Resolutividade: As possíveis ações para resolver o problema devem ser consideradas necessárias e factíveis
• Competência: O problema deve estar relacionado a uma responsabilidade pública

Formulação, análise de alternativas ou de políticas públicas

Esta fase visa estabelecer objetivos, desenvolvimento e seleção de alternativas para resolver um problema da agenda. Essa fase envolve o diagnóstico do problema, dos objetivos, do público-alvo, dos atores institucionais envolvidos e formulação dos meios e instrumentos utilizados para resolver o problema a partir de definição de metas.

• O diagnóstico do problema: visa encontrar as causas do problema
• O diagnóstico dos objetivos: visa encontrar os objetivos da política pública
• O diagnóstico do público-alvo: visa encontrar os beneficiários da política pública
• O diagnóstico dos atores institucionais: visa encontrar e atribuir responsabilidade aos atores
• A formulação dos meios e instrumentos visa detalhar como será implementada a política pública

Na dinâmica da formulação há uma forte interação entre os formuladores e os impactados gerando três tipos de relação:

Luta ou Conflito

Conflito entre os atores em um jogo de soma zero, ou sejam, alguém vai ganhar e alguém vai perder.

Conciliação

Nessa relação os atores negociam e barganham com o objetivo de vencer sem necessariamente eliminar o outro.

Debate

Os atores buscam convencer a outros atores na tentativa de transformá-lo em um aliado. É comum a utilização de técnicas de persuasão, trocas de favores ou ameaças.

Modelos de formulação

Institucional Clássico

O modelo clássico é aquele que enfatiza o papel do estado. As instituições governamentais possuem padrões estruturados de comportamento de indivíduos e grupos com capacidade de influenciar a formulação de política pública em razão dos interesses.

Neo Institucional

O modelo Neo Institucional é um contraponto ao modelo clássico. AS instituições não são visas como echos de forças sociais, mas uma arena de competição entre interesses rivais. O atores políticos são dirigidos per deveres e a política é organizada em torno da construção e interpretação de significados (ao invés da criação de escolhas). Significados que não necessariamente vem da sociedade.

Processual

Foca no processo político, viso como as atividades políticas são estruturadas sequencial e logicamente em fase de:

• identificação de situação-problema
• formulação de agenda
• legitimação
• implementação
• avaliação

Racional

A política pública resulta do comprimento eficiente de metas racionalmente definidas. Os cálculos sobre as relações custo e benefícios constituem os parâmetros para escolha de alternativas mais eficientes (nível de satisfação ou insatisfação gerado para elevar valores social, político e economicamente demandados pela sociedade).

Sistêmica

A política pública é resultado da manifestação do sistema político para atender as necessidades e forças originadas na sociedade. As demandas (forças externas) são os inputs; o sistema político representa o meio de processamento; a política pública representa o output (resposta á sociedade).

Grupos de interesse

É resultado da articulação organizada de indivíduos ou organizações com interesses convergentes, que utilizam a influência e o poder de pressão para impor ao estado a adoção de medidas que os beneficiem.

Tomada de decisão

Nessa fase os agentes politicos escolhem dentre as alternativas disponíveis, aquela alternativa que eles entendem ser a melhor solução. Dependendo do ciclo de políticas públicas como Saraiva a tomada de decisão ocorre na fase de formulação.

Modelos de tomada de decisão

Racional (compreensivo)

O responsável por tomar as decisões possui informações completas, capacidade plena para processá-las e compreender as consequências extras da decisão. Optam por políticas em que os ganhos (benefícios) superem os custos, buscando alternativas eficientes, que maximizem os resultados. É de difícil aplicação em razão do detalhamento e da quantidade de informações requeridas.

Incremental

Visa solucionar os problemas de maneira gradual, num processo de ajustamento mútuo entre parceiros, sem grandes modificações (conservador). A escolha de alternativas ocorre através de comparação entre as alternativas, vencendo aquela que assegura o melhor acordo entre os interesses envolvidos. Pode gerar conflitos, negociações e compromisso dos decisores com os próprios interesses. Normalmente envolve decisões mais urgentes e rápidas.

Sondagem mista

Surge em razão das deficiências do modelo racional puro (acredita ser a informação perfeita e desconsidera as relações de poder) e do modelo incremental (com viés conservador, sem produzir grandes mudanças). O modelo é misto, com decisões incrementais e racionais-estruturantes. Os tomadores de decisão devem:

• Fazer uma ampla revisão do campo de decisão, para que as alternativas de longo prazo sejam examinadas, sem detalhamentos, levando a decisões estruturantes.
• analisar as alternativas específicas (que decorreram das decisões estruturantes) de forma mais detalhada, tomando uma decisão incremental.

Lata de lixo

Nesse modelo as soluções é que devem encontrar o problema. São construídas diversas soluções onde os agentes públicos buscam encontrar “problemas” que sejam resolvidos com essas soluções. O modelo é utilizado quando existe um grande número de tomadores de decisão e uma grande dose de incerteza sobre as causas do problemas e suas soluções.

Implementação

Nesta fase os planos e as decisões são colocados em prática e são produzidos os resultados concretos da política pública; as regras, rotinas e processo sociais são convertidos de intenções em ações. A implementação compreende o conjunto dos eventos e atividades que acontecem após a definição das diretrizes de uma política, que incluem tanto os esforço para administrá-la, como seus substantivos impactos sobre pessoas e eventos (Rua).

Implementação (Saraiva)

O autor Saraiva entende que a execução é uma fase separada da implementação. Portanto implementação envolve a preparação, o planejamento e a organização do aparelho administrativo, dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para executar uma política, incluindo a elaboração dos planos, programas e projetos que permitirão executá-la.

Execução (Saraiva)

A fase da execução é um conjunto de ações destinadas a atingir os objetivos da política. É por em prática, é a sua realização e inclui o estudo dos obstáculos que se opõem á transformação de enunciados em resultados, e especialmente, a análise da burocracia.

Monitoramento

Ao longo da execução é feito o monitoramento, com o objetivo de controlar as entregas, identificando problemas e falhas que podem ser corrigidas durante a execução. O próprio órgão da política é o responsável pelo monitoramento.

Modelo de Implementação Top-Down

Há a separação entre o momento da tomada de decisão política e o momento de implementação. Trata=se de um processo linear de implementação no qual o momento da tomada de decisão é considerado o mais importante. Burocratas a nível de rua não possuem poder decisório, cabendo a eles apenas executarem o a ordem que vem de cima.

Exemplo de burocratas de rua são: professores, médicos, enfermeiros

Modelo de Implementação Bottom-UP

Os implementadores (executores) de políticas públicas participam do processo e tem uma maior liberdade para decidirem sobre soluções durante a implementação. A legitimação dada pelos tomadores de decisão dos altos escalões é feita após a práticas dos burocratas. É considerada mais flexível pois o formato que a política pública adquiriu após a tomada de decisão não é definitivo, podendo ser modificável pelos implementadores no dia a dia.

Alguns autores consideram que o burocrata é principal ator do modelo.

Modelo de implementação híbrido

O modelo híbrido é caracterizado pela junção dos dois modelos top-down e bottom-up. Este modelo passou a ser muito utilizado na implementação das políticas públicas sobretudo, depois da reforma do Estado, nos anos 90.

Avaliação das Políticas públicas

É a fase do ciclo de Política públicas em que o processo de implementação e o desempenho da política pública são examinados com o intuito de conhecer o estado da política e o nível de redução do problema. É o momento-chave para feedback das fases antecedentes. A avaliação envolve a mensuração objetiva e qualitativa de resultados, um julgamento sobre o valor das intervenções governamentais, por parte dos avaliadores internos, externos e beneficiários. A avaliação é um importante instrumento de controle social, pois contribui para que essa política produza os resultados almejados pela sociedade.

Avaliação x Monitoramento

• Enquanto o monitoramento é realizado pelo próprio órgão responsável da política, a avaliação deve ser condizida por órgãos independentes.
• Enquanto o monitoramento busca por falhas para corrigir os rumos da execução, a avaliação busca verificar e quantificar os efeitos desejados e indesejados da política pública.

Avaliações em relação ao momento do ciclo de políticas públicas

Avaliação Diagnóstica ou Controle prévio (Avaliação EX ANTE)

O controle prévio é realizado antes da implementação do projeto, para verificar a pertinência e viabilidade da política pública. O controle prévio busca reduzir erros de desenho e formulação de políticas públicas. Por ser realizado antes da implementação o o controle prévio também é chamado de controle proativo

Avaliação formativa ou Controle concomitante (Avaliação IN ITINERE)

O controle concomitante é realizado durante a execução da política pública com o objetivo de melhorar a implementação. Por detectar e corrigir desvios na execução, o controle concomitante é considerado um controle reativo.

Avaliação Somativa ou Controle Posterior (Avaliação EX POST)

O controle posterior é realizado após a execução e surgimento do impacto da política pública. O controle posterior visa avaliar os resultados obtidos com os esperados, observando a sua eficácia.

Avaliações quanto ao Agente Avaliador

Avaliação interna

Esta avaliação é realizada por indivíduos que possuem envolvimento direito ou indireto de dentro da instituição responsável pelo programa. A avaliação interna é geralmente parcial, no entanto pode ser útil para reduzir resistências internas.

Avaliação Externa

Avaliação Externa é realizada por indivíduos de fora da instituição responsável pola política pública, que não integram o quadro de pessoal. A avaliação externa tende a ser imparcial

Avaliação Mista

Avaliação mista é realizada tanto por indivíduos por fora quando por dentro da instituição. Ter membros de dentro da instituição facilita ao acesso a dados enquanto os membros fora da instituição aumenta a imparcialidade.

Avaliação Participativa

Na avaliação participativa os beneficiários da política pública e os gestores fazem parte da avaliação.

Avaliações quanto ao conteúdo

Avaliação conceitual (design)

Avaliação conceitual tem por objetivo analisar a concepção do programa no que tange a sua racionalidade,coerência e consistência

Avaliação do processo de implementação e Gestão do programa

A avaliação do processo tem por objetivo analisar a maneira pela qual o programa é gerido e executado, medindo a capacidade de uma entidade em relação á concepção, á implementação, á monitorização e á avaliação.

Avaliação de impactos e Resultados

A avaliação de impactos visa analisar o nível em que a política pública alcança os objetivos ou atinge o valor de parâmetros ou critérios definidos e os custos disponíveis

Avaliações quanto á metodologia

Avaliação de metas

Avaliação de metas tem por objetivo analisar o grau de sucesso da política pública em relação ao alcance das metas propostas. O foco da avaliação está na eficácia

Avaliação de impactos

Avaliação de impactos visa analisar os efeitos produzidos sobre os beneficiários da política pública .O foco da avaliação está na efetividade

Avaliação de processo

A avaliação de processo tem por objetivo investigar o grau em que se está alcançando a população beneficiária e o acompanhamento de seus processos internos. O foco da avaliação está na eficiência

Avaliação jurídica

A avaliação jurídica visa examinar a conformidade dos atos de gestor com a lei ao conduzir a política pública.

Critérios, indicadores e padrões

• Critérios são operacionalizados por meio de indicadores.
• Indicadores são artifícios utilizados para medir: recursos utilizados, produtividade, resultados
• Padrões servem para serem comparados com indicadores
• A avaliação da política pública pode ter como resultado desfechos.

Critérios de avaliação

• Economicidade: Refere-se ao nível de utilização de recursos
• Produtividade: Refere-se ao nível de saídas de um processo produtivo
• Eficiência econômica: Trata da relação entre produtividade e recursos utilizados
• Eficiência administrativa: Trata do seguimento de prescrições, ou seja, do nível de conformidade da execução a métodos preestabelecidos.
• Eficácia: Corresponde ao nível de alcance de metas ou objetivos preestabelecidos
• Equidade: Trata da homogeneidade de distribuição de benefícios ou punições entre os destinatário de uma política pública.
• Efetividade: Está relacionado ao impacto das ações, alcançar os resultados pretendidos, de forma a alterar a realidade.

Indicadores

• indicadores de entrada: são relacionados a gastos financeiros, recursos humanos empregados ou recursos materiais utilizados
• indicadores de saída: são relacionados á produtividade de serviços ou produtos.
• indicadores de resultado: são relacionados aos efeitos da política pública sobre os beneficiários e a capacidade de resolução ou mitigação do problema.

Padrões

• Padrões absolutos: metas qualitativas ou quantitativas estabelecidas anteriormente á implementação da política pública;

• Padrões históricos: valores ou descrições já alcançados no passado e que facilitam a comparação por períodos (meses, anos) e por consequência, geram informações sobre declínio ou melhora da política pública;

• Padrões normativos: metas qualitativas ou quantitativas estabelecidas com base em um benchmark ou standard ideal.

Desfechos

Uma política pode ter como resultados três tipos de desfechos:

• Continuação da política pública da maneira que ela está;

• Reestruturação marginal de aspectos práticos da política pública. Em um caso que foram observadas algumas adversidades em que uma mudança na política pode resolver;

• Extinção da política pública. Em um caso que o problema pública foi resolvido ou quando as adversidades observadas na implementação da política pública são insuperáveis;

Tipos de Análise

Analise Custo Beneficio

A analise custo beneficio é utilizada quando os custos e os resultados das políticas públicas podem ser traduzidos em unidades monetárias (dinheiro). Trata-se de uma análise quantitativa utilizada normalmente em política econômicas.

Analise Custo Efetividade

A analise custo efetividade é utilizada quando os impactos da política pública não podem ser traduzidos para unidades monetárias. Trata-se de uma análise qualitativa, voltada a analisar qual política traz os melhores impactos, com os menores custos envolvidos. Essa Análise é normalmente utilizada em políticas sociais.

Modelo lógico

O modelo lógico consiste em uma representação gráfica da teoria de funcionamento de um programa, beneficio, serviço ou política pública e retrata as relações entre os componentes necessário a sua implementação e os efeitos esperados sobre a população. O modelo lógico é uma teoria de formulação de políticas.

O modelo lógico exibe a relação lógica causal entre os 5 componentes

• Insumos: Refere-se aos recursos do setor público (orçamentários ou não) necessários para atingir os objetivos da política pública
• Processos: Refere-se as ações que combinam os recursos disponíveis para produzir bens e serviços a fim de atacar as causas do problema.
• Produtos: São os bens ou serviços resultantes de um processo, ou seja, as entregas da política pública para gerar resultados.
• Resultados: São mudanças incidentes sobre as causas do problema, que decorrem de um ou mais produtos.
• Impactos: Mudança de longo prazo no problema que a política busca enfrentar, alinhado aos objetivos da política.

Secchi

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title: Ciclo de Política Pública Secchi
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flowchart TB

id["Identificação do Problema"]
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id5 --> id6
id6 --> id

Souza

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title: Ciclo de Política Pública Souza
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id1["Definição de agenda"]
id2["Identificação de alternativas"]
id3["Avaliação de opções"]
id4["Seleção de Opções"]
id5["Implementação"]

id1 --> id2
id2 --> id3
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id5 --> id1

Saraiva

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title: Ciclo de Política Pública Saraiva
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flowchart TB

id["Formação da agenda"]
id1["Elaboração"]
id2["Formulação da tomada de decisão"]
id3["Implementação"]
id5["Avaliação"]

acomp["Acompanhamento"]
id4["Execução"]


id --> id1
id1 --> id2
id2 --> id3
id3 --> id4
id4 --> id5
id5 --> id
id4 -.- exe


subgraph exe["Durante a Execução"]
  acomp
end

Howlett e Ramesh

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title: Ciclo de Política Pública Howlett e Ramesh
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flowchart TB

id1["Construção da agenda"]
id2["Formulação da política"]
id3["Tomada de decisão"]
id4["Implementação"]
id5["Avaliação"]

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id2 --> id3
id3 --> id4
id4 --> id5
id5 --> id1